• Календарь публикаций:


  • Справочно-аналитическая информация
    о состоянии коррупции в Российской Федерации в 2011 г.

    При подготовке данного материала использовались статистические данные ГИАЦ МВД России: Форма «494», Раздел 2 – «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях за январь – декабрь 2011 г.»; Форма «590» – «Сводный отчет по России о результатах работы правоохранительных (правоприменительных) органов по борьбе с преступлениями, совершенными с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации за январь – декабрь 2011 г.», а также статистический отчет Генеральной прокуратуры РФ: Форма «К» – «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности за январь-декабрь 2011 г.» и аналогичные Формы 2009, 2010 гг.


    Общественное мнение о коррупции
    Проводимые НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее – НИИ Академии) исследования состояния и проблем противодействия коррупции в Российской Федерации показывают, что в 2011 г., как и в предыдущие годы, население страны, институты гражданского общества, международные организации и эксперты по-прежнему оценивали степень поражения коррупцией всех сфер правоотношений и уровней власти в России как высокую.
    Так, по данным исследования, проведенного компанией Ernst & Young по вопросам управления рисками мошенничества в Европе за 2011 г., Россия занимает второе место среди государств, предпочитающих «выражать благодарность» в наличной форме (39% случаев взяток) См.: официальный Интернет-сайт кампании Ernst & Young http://www.ey.com/GL/en/Newsroom/News-releases/European-companies-complacent-about-rising-fraud-and-corruption-risks..
    Результаты исследовательского проекта, проведенного Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», показали, что около 20% участников опроса признают, что практикуют неформальные выплаты чиновникам. При этом по уровню коррупционности лидируют доступ к государственному заказу, прохождение проверок и выделение земли Предпринимательский климат в России: результаты исследовательского проекта. По данным официального сайта общероссийской организации «ОПОРА России» http://opora.ru/analysis/research/12167/.
    По данным Фонда «Общественное мнение» подавляющее число опрошенных в 2011 г. граждан оценивают уровень коррупции в России как высокий – 81%, как средний – 10%, и только 2% из числа респондентов полагает, что уровень коррупции низкий Доминанты № 35, 1.09.2011, Фонд «Общественное мнение», http://bd.fom.ru/pdf/d35ukvr11.pdf..
    Исследование состояния общественного мнения об уровне коррупции в России регулярно проводится и в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, в 2011 г. большинство российских граждан оценивали уровень коррупции в стране как высокий (85%), незначительная часть (10%) – как средний и только 5% – как низкий.
    Вместе с тем, приходится констатировать, что действительно массового неприятия бытовой коррупции в настоящее время не наблюдается. Изучение судебной практики рассмотрения уголовных дел о даче взятки, проведенное в НИИ Академии в 2011 г., показывает, что граждане активно используют взятку как средство избавления от ответственности, будь то административный штраф за какое-либо правонарушение или уголовное преследование.
    Одновременно в сознании граждан большинство сотрудников правоохранительных органов, призванных осуществлять противодействие коррупции, сами являются коррупционерами. По данным исследования, проведенного в НИИ Академии, 61% опрошенных граждан оценили степень коррумпированности правоохранительных органов как высокую; 74% опрошенных считают, что за взятку сотрудникам правоохранительных органов им удастся избежать ответственности за совершение неправомерных поступков.
    При этом потребность в общественном сознании граждан в разоблачении и арестах высокопоставленных коррупционеров, имеется. Однако, причины этого – не столько возмущение тем, что кто-то нарушает законы, сколько традиционно присущая российским гражданам неприязнь к чиновникам. По мнению ряда экспертов, такое отношение к коррупции, по природе своей не правовое сознание, а классовое чувство, у них разные истоки и разные следствия См.: Кертман Г. Пафос и рутина. http://fom.ru/obshchestvo/10003 - дата обращения 06.07.2011..
    Следует отметить, что высоким уровень коррупции считают не только граждане, но и сами сотрудники правоохранительных органов. Причем это относится и к ведомствам, должностные лица которых чаще других привлекаются к ответственности за коррупционные преступления, так и к тем, уровень коррупции в которых, согласно статистическим данным, ежегодно остается незначительным. Так, например, 90% опрошенных сотрудников органов внутренних дел оценивают уровень коррупции в стране как высокий, 8% – как средний, 2% – как низкий. Точно так же по данным исследования коррупции в сфере незаконного оборота наркотиков, проведенного НИИ Академии, более 70% проанкетированных сотрудников органов наркоконтроля В декабре 2010 г. было проведено анкетирование более 100 сотрудников оперативных и кадровых подразделений органов ФСКН России, проходивших повышение квалификации в Северо-Западном Институте повышения квалификации ФСКН России. оценивают уровень коррупции в данной сфере как средний (53%) или высокий (20%), и только 27% – как низкий См. об этом подробнее: Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации по противодействию коррупции / под общ. ред. А.В. Кудашкина. М.: Юрлитинформ, 2011. С. 179-192..

    Изменения законодательства и правоприменительной практики по противодействию коррупции.
    В 2011 г. продолжилось совершенствование нормативной правовой базы противодействия коррупции, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
    Так, Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» внесен ряд существенных изменений в уголовное и административное законодательство России.
    В частности, в Уголовном кодексе Российской Федерации за совершение таких преступлений как коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ) наряду с ограничением свободы и лишением свободы дополнительно установлен новый порядок исчисления штрафа – в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки (от 25 тысяч рублей до 500 миллионов рублей). Уголовная ответственность дифференцирована в зависимости от размера взятки – в простом размере, в значительном размере, в крупном и в особо крупном размере.
    Введена уголовная ответственность за посредничество при взяточничестве (ст. 2911 УК РФ), т.е. за непосредственную передачу взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателя либо иное способствование им в достижении либо реализации соглашения о получении и даче взятки в значительном (крупном, особо крупном) размере, обещание или предложение посредничества во взяточничестве.
    Из УК РФ исключено положение, согласно которому иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации, совершившие преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, несут уголовную ответственность в случаях, предусмотренных международными договорами России. Предусмотрено, что указанные иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации несут уголовную ответственность за дачу, получение взятки и посредничество при взяточничестве на общих основаниях.
    Одновременно указанным федеральным законом в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации увеличен срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства России о противодействии коррупции – с 1 года до 6 лет со дня совершения административного правонарушения, а также установлена административная ответственность не только за незаконную передачу, но и за незаконное предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением. Кроме того, определен порядок оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях.
    Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» были внесены изменения, касающиеся банковской тайны. Так кредитные организации теперь обязаны выдавать при наличии запроса справки по операциям, счетам и вкладам физических лиц руководителям (должностным лицам) федеральных государственных органов, перечень которых определяется Президентом Российской Федерации, и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) в случае проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
    Налоговые органы также представляют имеющиеся у них сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по запросам руководителей и других должностных лиц федеральных государственных органов.
    Еще одним нововведением стало увольнения в связи с утратой доверия государственных и муниципальных служащих, как единственно возможной формой ответственности в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; непредставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; участия в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществления предпринимательской деятельности; вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
    После принятия указанного Федерального закона на работников, замещающих определенные должности в государственных корпорациях, государственных внебюджетных фондах, организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, распространились ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы.
    В перечень административных правонарушений, при выявлении которых проводится административное расследование, были включены нарушения законодательства о противодействии коррупции.
    В 2011 г. федеральными органами исполнительной власти и правоохранительными органами было принято значительное количество ведомственный нормативных правовых актов, направленных на организацию работы по противодействию коррупции (в т.ч. в Генеральной прокуратуре, Следственном комитете, Минюсте, МВД, ФСКН Российской Федерации и др. ведомствах).
    Основными направлениями ведомственного правового регулирования организации противодействия коррупции в 2011 г. стали следующие вопросы.
    - Этические нормы поведения государственнных гражданских служащих (например, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 25.03.2011 № 79 утвержден Кодекс этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего органов прокуратуры Российской Федерации; приказом МВД России от 22.07.2011
    № 870 утвержден Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России; приказом Минюста России от 23.03.2011 № 93 утвержден Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Минюста России и его территориальных органов).

    - Порядок проведения антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов и их проектов (так, приказ Следственного комитета Российской Федерации от 13.09.2011 № 135 утвердил порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Следственного комитета Российской Федерации; приказ Минюста России от 08.09.2011 № 310 посвящен вопросам организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России).
    - Порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов (например, приказ ФСКН России от 07.04.2011 № 117 «Об утверждении Порядка формирования и деятельности комиссии территориального органа ФСКН России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»; а также схожие по содержанию приказы ФССП России от 24.05.2011 № 238 и Минюста России от 27.01.2011 № 25 и др.).
    Работа по совершенствованию законодательства о противодействии коррупции активно велась в 2011 г. и на региональном уровне. Так, в течение 2011 г. различные изменения в региональные антикоррупционные законы вносились в Республике Башкортостан, Бурятия, Карачаево-Черкесской Республике, Архангельской, Астраханской, Владимирской, Московской, Ленинградской, Нижегородской, Новгородской, Сахалинской областях, Пермском крае и др. субъектах Федерации.
    В субъектах Федерации активно принимаются различные подзаконные акты. Так, в Мурманской области принято Постановление Правительства от 25.04.2011 № 210-ПП «О порядке рассмотрения обращений граждан о проявлениях коррупции и нарушениях требований к служебному поведению в деятельности служащих органов государственной власти и местного самоуправления Мурманской области». Указанным Постановлением регулируется порядок рассмотрения обращений граждан о проявлениях коррупции, поступающих по электронной почте и телефону доверия.
    Во многих регионах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"» в 2011 г. утверждались различными нормативно-правовыми актами (указами глав субъектов, постановлениями правительств и др.) перечни должностей, на которые распространяются ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции». Например, в Калининградской области было принято Постановление Правительства области от 17.05.2011 № 350, утвердившее подобный перечень.
    Аналогичные перечни принимались и органами местного самоуправления. Например, соответствующий Перечень должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления города Брянска утвержден Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 24.02.2011 № 475.
    Состояние и тенденции коррупционной преступности в стране.
    В 2011 г. отмечается незначительное снижение выявленных правоохранительной системой преступлений коррупционной направленности. Так, в 2011 г. было расследовано 58 384 преступлений, совершенных с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, что на 1,5 % меньше, чем в 2010 г.
    В суд в 2011 г. было направлено 49 622 уголовных дела (85 % от общего числа расследованных), что лучше показателя прошлого года – 81,8 %. Установленный размер причиненного материального ущерба преступлениями, совершенными отмеченной категорией лиц, составил 45 253 216 рублей.
    В структуре преступлений коррупционной направленности доминируют мошенничество, совершенное с использованием служебного положения (ч. 3, 4 ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ)) – 23,1 % от всех выявленных коррупционных преступлений, служебный подлог (ст. 292 УК РФ) – 24,3 %, присвоение или растрата, совершенные с использованием служебного положения (ч. 3, 4 ст. 160 УК РФ) – 17,2 %, получение взятки (ст. 290 УК РФ) – 9,9 %, злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) – 6,1 % (см. Рис. 1.).
    Рис. 1.

    Структура преступлений коррупционной направленности в 2011 г.

    Всего в 2011 г. было зарегистрировано 12 349 фактов взяточничества. В их числе коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) – 1397, получение взятки (ст. 290 УК РФ) – 6947, дача взятки (ст. 291 УК РФ) – 4005.
    Следует отметить продолжающуюся с 2010 года тенденцию снижения числа выявленных фактов взяточничества. Так, в сравнении с 2010 годом снижение зарегистрированных фактов коммерческого подкупа составило – 11 %, получения взятки – 10,3 %, дачи взятки – 6,1 % (см. Рис. 2). Меньше выявлено и злоупотреблений должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ): в 2011 г. зарегистрировано 4593 злоупотреблений, на 2 % менее чем в 2010 году.







    Рис. 2.

    Динамика взяточничества в Российской Федерации

    Исследования показывают, что отмечаемое снижение числа выявленных преступлений коррупционной направленности обусловлено не уменьшением уровня коррупции в стране, а не достаточно результативной работой правоохранительных органов, в условиях крайне высокой латентности коррупции.
    Данный вывод подтверждается, как результатами многочисленных социологических опросов, так и исследованиями латентной преступности, проведенными НИИ Академии. НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ по специальной методике с 2008 г. регулярно проводится опрос 1200 россиян, проживающих в различных регионах страны. Так, по данным НИИ Академии число россиян, имеющих коррупционный опыт, остается стабильно высоким, более того, в последние годы в этой сфере отмечается неблагоприятная тенденция: в 2008 г. – 57 % граждан сталкивались с коррупционными проявлениями; в 2009 г. – 60 %; в 2010 г. – 59 %; в 2011 г. – 62 % опрошенных.
    По мнению большинства опрошенных коррупционная преступность в нашей стране растет (57 % ответов), о том, что состояние коррупционной преступности стабильно заявили 36 % граждан, полагают, что она снижается – 7 %. Еще более пессимистично настроены сотрудники правоохранительных органов, 85 % которых считает, что уровень коррупционной преступности возрастает.
    Значительное число наших сограждан (порядка 50 %) уверены, что с помощью взятки в нашей стране можно решать любые проблемы (см. Табл. 1).
    Табл. 1.
    Ответы на вопрос: «Как вы считаете, какие вопросы и в каких ситуациях можно
    решить с помощью взятки?» (распределение ответов респондентов в %)

    Социальные группы



    Варианты ответов
    Учащиеся и студенты
    Пенсионеры
    Сотрудники правоохра-
    нительных органов
    Предпри-
    ниматели
    Иные категории граждан:
    200920102011200920102011200920102011200920102011200920102011
    Любые, в любой ситуации (все зависит от суммы)
    23
    23
    22
    28
    28
    29
    15
    15
    14
    33
    35
    36
    24
    24
    25
    Любые, если удастся найти подход к чиновнику (напрямую или через доверенное лицо), и тот будет уверен в безнаказанности
    23
    24
    24
    19
    20
    20
    42
    40
    41
    43
    46
    49
    20
    21
    23
    Только незначительные, в случае серьезных нарушений закона чиновника не удастся подкупить даже за очень большие деньги
    21
    23
    24
    18
    19
    20
    37
    38
    38
    16
    19
    15
    15
    14
    13
    Я думаю, что за взятку не удастся освободить от уголовной ответственности человека, совершившего преступление
    33
    30
    30
    15
    16
    15
    6
    7
    7
    8
    0
    0
    14
    15
    16
    Я считаю, что сотрудники правоохранительных органов
    взяток не берут
    0
    0
    0
    6
    6
    7
    0
    0
    0
    0
    0
    0
    10
    9
    11
    Я считаю, что судьи взяток не берут
    0
    0
    11
    9
    8
    0
    0
    0
    0
    0
    0
    7
    8
    7
    Я считаю, что чиновники федерального уровня взяток не берут
    0
    0
    0
    3
    2
    1
    0
    0
    0
    0
    0
    0
    10
    9
    5

    Результаты криминологических исследований позволяют выделить неблагоприятные тенденции развития коррупционной преступности в ее взаимосвязи с организованной преступностью, терроризмом и экстремизмом. Организованные преступные формирования, действующие в экономической сфере, сращиваясь с коррумпированными чиновниками и сотрудниками правоохранительных органов, легализуют значительную часть теневых капиталов, осуществляют рейдерские захваты и иные криминальные действия с целью обогащения. Без участия коррумпированных должностных лиц лоббирование криминальных интересов организованной преступности и защита ее участников от уголовного преследования и правосудия были бы существенно затруднены или невозможны.
    Коррупционные преступления достаточно распространены в сфере государственных и муниципальных закупок, жилищно-коммунальной сфере, в первую очередь, хищения и должностные преступления. Так, по информации Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации за последние два года только в сфере ЖКХ Центрального федерального округа таким образом присвоено 25 млрд. руб. www.week.ru//«Пила под брендом «ЖКХ».
    Изучение данных прокуратуры о борьбе с преступлениями в жилищно-коммунальной сфере свидетельствует об имеющихся недостатках в организации выявления и расследования преступлений данной категории. По рассматриваемым правоохранительными органами сообщениям о преступлениях в сфере ЖКХ в большинстве случаев принимаются решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Незначительное количество возбужденных уголовных дел данной категории во многом обусловлено недостатками взаимодействия правоохранительных органов и органов государственного контроля. В частности, слабо осуществляется взаимодействие территориальных управлений МВД России и межрегиональных управлений Росфинмониторинга.
    Анализ статистических данных о лицах, совершивших преступления коррупционной направленности, показывает, что всего в 2011 году было выявлено 18 547 таких лиц. В их числе 2220 представителей правоохранительных и судебных органов (12 %), 2818 представителей органов исполнительной власти (15,2%), 78 представителей законодательных органов власти (0,4%), 1295 работников коммерческих и иных организациях (6,7 %).
    Из лиц, привлеченных к ответственности за совершение преступлений коррупционной направленности, большинство работало в органах государственной власти на уровне субъекта федерации – 56,9%, в органах местного самоуправления работало – 20,6%, в органах государственной власти федерального уровня – 22,5%.
    Среди работников правоохранительных органов, привлеченных к уголовной ответственности за коррупционные преступления, подавляющее большинство являлись сотрудниками органов внутренних дел – 65,4 % (однако это меньше, чем в предыдущем году – 70,6 %). Сравнительно много лиц анализируемой категории было выявлено в Федеральной службе судебных приставов (16,1%), Федеральной службе исполнения наказаний (9,4%) и Федеральной таможенной службе (3,5%).
    Большинство преступлений коррупционной направленности выявляется органами внутренних дел (90,1 %), на органы прокуратуры приходится – 3,1 %, судебными приставами выявлено – 2,1 %, органы федеральной службы безопасности – 1,2 %, на остальные правоохранительные органы приходится менее 0,5 % выявленных преступлений, анализируемого вида.
    Анализ правоприменительной практики показывает, что эффективность выявления и раскрытия преступлений коррупционной направленности во многом зависит от состояния действующего законодательства.
    Например, при проведении оперативно-розыскных мероприятий, направленных на документирование преступлений коррупционной направленности, связанных с изъятием предметов, нередко возникают трудности в оформлении процедуры их изъятия. В этой связи представляется уместным перечень оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ об ОРД), дополнить мероприятием – «личный досмотр».
    Затрудняют расследование коррупционных преступлений требования ч. 7 ст. 5 ФЗ об ОРД о необходимости уничтожения фонограмм и других материалов, полученных в результате прослушивания телефонных и иных переговоров лиц, в отношении которых не было возбуждено уголовное дело, в течение 6 месяцев с момента прекращения прослушивания. Разработка совершивших преступления лиц может проводиться длительное время, сроки ведения дел оперативного учета могут продлеваться. Уничтожение фонограмм может привести к утрате доказательств, полученных в результате оперативно-розыскной деятельности.
    Требования ч. 5 ст. 8 ФЗ об ОРД обязывают оперативно-розыскные органы передавать следователю фонограммы и бумажные носители записи переговоров лица, в отношении которого возбуждено уголовное дело, что в определенной степени противоречит статье 11 указанного закона, представляющей право решения вопроса о представлении результатов ОРД руководителю подразделения, осуществляющего ОРД.
    Материалы, полученные в результате прослушивания переговоров лица, в отношении которого возбуждено уголовное дело, не всегда имеют доказательственное значение. При этом фонограммы и бумажные носители могут содержать сведения о преступной деятельности иных лиц, возбуждение уголовного дела в отношении которых преждевременно, либо представление материалов может повлечь за собой разглашение сведений о гражданах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
    В связи с изложенным представляется целесообразным скорректировать статью 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в части использования материалов в качестве вещественных доказательств.
    В 2011 г. произошла существенная активизация деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции. Так в 2011 г. было выявлено 312 325 нарушения законов, что на 38 % больше, чем в 2010 г.
    В том числе было выявлено нарушений законодательства о государственной службе – 34 553 (почти в два раза больше чем в 2010 г. – 17 746), нарушений законодательства о муниципальной службе – 63 289 (2010 г. – 44 121), нарушений законодательства о противодействии коррупции – 106 527 (почти в 1,5 раза более 2010 г. – 76 887).
    Причинами увеличения показателей на данном направлении деятельности во многом являются: проведение органами прокуратуры целевых проверочных мероприятий в различных сферах деятельности, в том числе активизация работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности, проверки соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе, а также в сфере соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов.
    Среди антикоррупционных стандартов, направленных на предупреждение коррупции на государственной службе, лидирующее положение и по фактическому применению, и по выявляемым правонарушениям, занимает обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя, супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Реализация этого института является предпосылкой и необходимой организационной основой к выявлению коррупционных доходов служащих.
    В 2011 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации проведена масштабная проверка исполнения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе, противодействии коррупции в части соблюдения установленной ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
    Обобщение результатов проверки показало, что состояние законности в данной области является неудовлетворительным. Прокурорами выявлен ряд фактов сокрытия при представлении сведений о доходах информации о наличии в собственности дорогостоящего имущества, значительных сумм денежных средств и обязательств имущественного характера. Так, при проведении проверки прокуратурой г. Москвы установлен факт сокрытия руководителем комитета г. Москвы обязательств на сумму 0,5 млн. долл. США. Прокуратурой Республики Адыгея установлено, что одним из министров скрыты сведения о наличии у него в собственности 4 земельных участков, жилого дома и других объектов недвижимого имущества.
    Вместе с тем анализ правоприменительной практики органов прокуратуры и опросы государственных служащих НИИ Академии в октябре 2010 и сентябре-ноябре 2011 г. проведены опросы слушателей Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, проходивших повышение квалификации по программе: «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений». Всего было обработано 714 материалов анкетирования. показывают, низкую эффективность такой антикоррупционной меры, как представление государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
    Прокуратура на настоящий момент является практически единственным органом, инициирующим проведение проверок сведений о доходах. Вместе с тем прокурорские работники, во-первых, физически не могут ознакомиться со всеми справками о доходах и имуществе государственных и муниципальных служащих (их супругов и несовершеннолетних детей), а, во-вторых, действующее законодательство не позволяет должным образом осуществить проверку информации, представленной государственными и муниципальными служащими.
    Так как в соответствии со статьями 7 и 8 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставляет информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, сведения о содержании правоустанавливающих документов, обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, выписки, содержащие сведения о переходе прав на объекты недвижимости по запросам правоохранительных органов, судов, судебных приставов-исполнителей по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам.
    Для осуществления проверки сведений о доходах государственного или муниципального служащего уголовное дело, естественно, не возбуждается. Кроме того прокуроры в принципе не имеют процессуальных полномочий возбуждать уголовное дело. Таким образом, органы прокуратуры при проведении проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции лишены возможности проверить наличие объектов недвижимости государственных (муниципальных) служащих, а также о сделках с ним.
    Аналогично органы прокуратуры лишены возможности истребовать сведения о наличии на банковских счетах государственных (муниципальных) служащих денежных средств и движении денежных средств по счетам, поскольку в силу ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» не входят в перечень органов, которым выдаются такие сведения.
    Кроме того, если государственный служащий добросовестно указал в справке все свое имущество, то, даже если его стоимость явно не соответствует его официальным доходам, никто, включая прокурора, не имеет права требовать пояснений об источнике средств, на которые было приобретено имущество за отчетный период. Если же государственный служащий представил недостоверные сведения о своих доходах и имуществе, то, скорее всего, это останется для него без каких-либо неблагоприятных последствий, в силу того, что кадровые подразделения органов государственной (муниципальной) власти ежегодно проделывают значительный объем работы по сбору справок о доходах, но при этом практически не имеют возможности осуществить проверку достоверности и полноты, представленных государственными (муниципальными) служащими сведений; правоохранительные и налоговые органы не заинтересованы в информировании кадровых служб; а политические партии, общественные организации и Общественная палата проявляют пассивность в организации общественного контроля над доходами государственных служащих.
    Исходя из вышеизложенного, в целях обеспечения контроля над доходами государственных и муниципальных служащих необходимо разработать и внести ряд изменении и дополнений в следующие нормативные правовые акты.
    В частности, в федеральных законах от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Налоговом кодексе Российской Федерации необходимо предусмотреть возможность истребования органами прокуратуры информации по счетам и вкладам физических лиц, сведений о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, об участии в управлении коммерческими и иными организациями, а также иных сведений в отношении государственных (муниципальных) служащих.
    Для эффективного противодействия коррупции требуется создание действенной системы финансового контроля и проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц, так как в своем сегодняшнем состоянии она не позволяет надежно отграничивать незаконные доходы и имущество. Необходимым элементом такого контроля должно стать законодательное решение вопроса о контроле за расходами, так как декларирование доходов – это лишь одна составляющая, способствующая выявлению разницы между израсходованными и реально полученными средствами. Об этом говорится и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 22 декабря 2011 г. См. http://kremlin.ru/news/14088. 01.02.2012.
    На данный момент активно обсуждается возможность введения института ответственности за «незаконное обогащение» в соответствии с положениями статьи 20 Конвенции ООН о противодействии коррупции.
    Реализация данной нормы видится в развитии института обязательств вследствие неосновательного обогащения (ст. 1102 – 1109 ГК РФ), который может быть задействован в интересах лишения недобросовестных государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, незаконно нажитых материальных благ (движимое и недвижимого имущество, денежные средства, ценные бумаги).
    Одним из наиболее распространенных проявлений коррупции в бюджетно-финансовой сфере являются нарушения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В 2011 году прокурорами было выявлено 37 231 таких нарушений.
    В ходе проверок фиксируются многочисленные факты принятия органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов в рассматриваемой сфере, нарушения при формировании потребности в закупке товаров (работ, услуг). Государственные и муниципальные контракты заключаются с фирмами-однодневками. Такие фирмы, как правило, зарегистрированы по одному и тому же адресу, имеют одного и того же учредителя, подчас страдающего алкогольной, наркотической зависимостью, либо учредителя, зарегистрированного на территории другого субъекта, расчётный счёт, открытый в банке на территории другого субъекта Российской Федерации, не осуществляют хозяйственную деятельность и др.
    В нарушение требований закона заказ на выполнение работ, оказание услуг у единственного поставщика размещается без проведения процедуры торгов, запроса котировок, путем заключения гражданско-правовых сделок в форме договоров. В других случаях государственные и муниципальные контракты заключаются с нарушением объявленных условий торгов или запроса котировок. Нередки отношения аффилированности между представителями государственного заказчика и лица, подавшего заявку на участие в торгах. Это приводит к предоставлению преимуществ участников торгов (запроса котировок) при размещении заказов, нарушает конкурентные механизмы.

    Оценка эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.
    Исследования показали, Отдел проблем латентной преступности и криминологического прогнозирования НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 2007 г. ежегодно проводит мониторинг общественного мнения об эффективности работы правоохранительных органов в плане противодействия коррупции (каждый год опрашивается 1200 представителей различных социальных групп, проживающих в ряде регионов России). что среди россиян по-прежнему достаточно распространенным и устойчивым является мнение о том, что эффективность работы судебной системы и правоохранительных органов по противодействию коррупции во многом продолжает носить имитационный характер (60% опрошенных) (см. Табл. 2).
    Табл. 2.
    Эффективность работы судебной системы и правоохранительных органов в части борьбы с коррупцией (распределение ответов респондентов в %)
    2009
    2010
    2011
    Их деятельность носит имитационный характер
    65
    64
    60
    Их деятельность низкорезультативна
    17
    16
    10
    Эффективность их деятельности находится на среднем уровне
    10
    13
    20
    Их деятельность достаточно эффективна
    8
    7
    10
      Каждый пятый россиянин считает, что вся борьба с коррупцией сводится главным образом к выявлению лиц, которые пытаются давать взятки. К уголовной ответственности за получение взятки привлекаются почти исключительно чиновники низшего уровня (такого мнения придерживаются более половины респондентов) (см. Табл. 3).







      Табл. 3.
      Ответы на вопрос: «Почему Вы считаете, что деятельность правоохранительных органов в части борьбы с коррупцией носит имитационный характер?»
      (распределение ответов респондентов в %)
      2009
      2010
      2011
      К уголовной ответственности привлекаются в основном чиновники низшего уровня
      50
      51
      55
      В большинстве случаев лиц, уличенных в коррупции, не привлекают к уголовной ответственности, а лишь увольняют с работы
      26
      25
      32
      Вся борьба с коррупцией сводится, главным образом,
      к выявлению лиц, которые пытаются давать взятки
      21
      23
      12
      Иное
      3
      1
      1
        По результатам изучения общественного мнения, можно констатировать, что абсолютное большинство опрошенных не верят в неотвратимость наказания для лиц, берущих взятки (см. Табл. 4). При этом уровень скептицизма среди россиян возрастает.
        Табл. 4.
        Распределение ответов граждан на вопрос: «Как Вы считаете, какой процент лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 290 УК РФ (получение взятки), привлекается к уголовной ответственности?»
        2009 г.
        2010 г.
        2011 г.
        Менее 1 %
        25%
        26%
        27%
        Менее 10%
        44%
        5%
        46%
        От 10 до 30%
        15%
        14%
        13%
        От 30 до 50%
        6%
        5%
        5%
        Более 50%
        10%
        10%
        9%

        Убежденность в том, что коррупционерам удастся избежать ответственности, во многом обусловлена отношением граждан к правоохранительным органам: 47% опрошенных указали, что они не доверяют сотрудникам правоохранительных органов и поэтому не станут обращаться к ним в случае вымогательства взятки; еще 37% считают, что это бесполезно (см. Табл. 5).
        Табл. 5.
        Распределение ответов граждан на вопрос: «Обратитесь ли вы в правоохранительные органы, если у Вас будут вымогать взятку?»
        2009 г.
        2010 г.
        2011 г.
        Обязательно обращусь
        3%
        4%
        4%
        Обращусь только в том случае, если сумма взятки окажется непосильной для меня
        23%
        15%
        13%
        Нет, так как считаю, что это бесполезно
        37%
        36%
        37%
        Нет, так как не доверяю сотрудникам правоохранительных органов и считаю, что это может быть опасно для меня
        43%
        45%
        47%

        Эксперты, из числа сотрудников правоохранительных органов также отмечают, что доля лиц, обращающихся в правоохранительные органы в связи с вымогательством взятки, крайне мала. Как правило, это те лица, которым с помощью коррупционных схем не удается решить важный для них вопрос. Обращение с заявлением о коррупционном преступлении не всегда может способствовать решению проблемы, а чаще, наоборот, влечет для заявителя негативные последствия.
        Помимо высокого уровня коррумпированности сотрудников правоохранительных органов экспертами выделяется ряд факторов, препятствующих эффективной работе по выявлению коррупционных преступлений. Среди них:
        низкий уровень юридической подготовки оперативных работников, отсутствие у них достаточного опыта практической работы;
        низкий уровень материальной оснащенности деятельности правоохранительных органов по выявлению и пресечению преступлений;
        низкий уровень взаимодействия сотрудников правоохранительных органов с контролирующими и надзорными органами.
        Большинство экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов (75%) считают, что при таком состоянии правоохранительных органов не может осуществляться эффективное противодействие коррупции. Такая точка зрения разделяется 73% госслужащих, 65% ученых-экспертов и 62% лиц, которым приходилось совершать коррупционные преступления.
        Данные исследований показывают: значительное число наших сограждан убеждены в том, что лица, изобличенные в коррупционных преступлениях, как правило, подвергаются наказанию, не соответствующему тяжести содеянного (см. Таблицу 6).
        Таблица 6.
        Распределение ответов граждан на вопрос: «Как Вы считаете, какой процент лиц, изобличенных в совершении коррупционных преступлений, подвергается справедливому наказанию, соответствующему тяжести содеянного?»
        2009 г.
        2010 г.
        2011 г.
        Менее 1%
        12%
        15%
        18%
        Менее 10%
        15%
        16%
        17%
        Менее 30%
        45%
        43%
        41%
        От 30 до 50%
        22%
        20%
        19%
        Более 50%
        6%
        6%
        5%

        Отчасти подобные мнения граждан находят подтверждение в данных судебной статистики (см. Рис. 3).
        Рис. 3.
        Динамика некоторых показателей судебной статистики по ст. 290 УК РФ (в %)

        Из приведенной диаграммы видно, что по уголовным делам в отношении коррупционеров доминирующим судебным решением является назначение наказания условно. По данным опроса лиц, совершивших коррупционные преступления, перспектива конфискации имущества могла бы быть весьма эффективным сдерживающим фактором. Однако в современных условиях государство практически не реализует превентивный потенциал этого уголовно- правового института.
        Изучение общественного мнения показало высокую степень социальной терпимости в отношении коррупционеров. Здесь проявляется некоторый разрыв восприятия реальности на абстрактном и бытовом уровне. Граждане охотно поддерживают публичные обвинения в коррупции, а также меры жесткого государственного реагирования на нее, но при этом личные проблемы, по возможности, предпочитают решать посредством взяток. 60% опрошенных граждан в той или иной степени поддерживают коррупционные отношения.
        Коррупция в Вооруженных Силах и противодействие ей.
        Коррупция продолжает оставаться одной из основных угроз национальной безопасности России, ведущим фактором выраженного социального неравенства в стране.
        Попытки использования должностными лицами своего служебного положения в целях личного обогащения все чаще встречаются в различных сферах нашей жизни, включая военную организацию государства. Коррупция искажает военную политику и стратегию развития Вооруженных Сил России, федеральных органов власти, в которых предусмотрено прохождение военной службы, ведет к прямому или косвенному хищению средств федерального бюджета, выделяемых на оборону страны, разлагает нравственность военнослужащих и, в конечном счете, самым негативным образом отражается на эффективности военного строительства в государстве, на боеготовности и боеспособности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
        Учитывая указанные обстоятельства, в 2011 году в Вооруженных Силах Российской Федерации была продолжена деятельность, направленная на совершенствование системы противодействия коррупционным проявлениям в армейской среде.
        О живучести коррупции в войсках свидетельствуют данные опроса (127 человек, подавляющее число которых составляли военнослужащие по контракту и граждане, не проходившие военную службу – на 70% проживающие в Центральном федеральном округе), согласно которому 60% опрошенных оценили степень распространения коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации как высокую, 34% - как среднюю. Оценивая результаты борьбы с коррупцией в Вооруженных Силах Российской Федерации за последние 3 года, крайне незначительная часть опрошенных (6%) думают, что они существенны и уровень коррупции снижается, 58% утверждают, что результаты незначительны и коррупция осталась на прежнем уровне, а 36% опрошенных считают, что коррупция в военной среде усиливается с каждым годом Емельянова А.И. «Нормотворческая деятельность органов военного управления и пути ее совершенствования в интересах предупреждения коррупции на современном этапе строительства Вооруженных Сил Российской Федерации»: дис. … канд. юрид. наук. М. Военный университет. 2012..
        В 2011 году в Вооруженных Силах в рамках приказа Минобороны России от 30.05.2010 № 550 «О мероприятиях противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации на 2010 – 2011 годы», которым утвержден ведомственный План противодействия коррупции, реализован ряд мероприятий антикоррупционного характера, в том числе обучение должностных лиц органов военного управления, в обязанности которых входит работа по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
        Важной этапом организации антикоррупционной деятельности в Вооруженных Силах стало создание Совета при Министре обороны Российской Федерации по противодействию коррупции в целях оказания содействия в реализации приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией.
        Необходимо отметить повышение открытости информации о работе комиссии Минобороны России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов путем размещения сведений о работе указанной Комиссии поквартально за 2011 год. В мае 2011 г. на заседании комиссии рассмотрены итоги выполнения поручения Президента Российской Федерации о проверке соблюдения законодательства о государственной службе и противодействии коррупции в части, касающейся представления государственными служащими полных и достоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В ходе проверки установлены обстоятельства, свидетельствующие о представлении 34 гражданскими служащими недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
        Важной антикоррупционной мерой, реализованной в Минобороны России в 2011 году, является утверждение приказом Минобороны России от 22.04.2011 № 555 Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства обороны Российской Федерации. Во внутренних войсках МВД России Кодекс профессиональной этики военнослужащих внутренних войск МВД России утвержден приказом МВД России от 23.08.2011 № 969.
        Обращаясь к статистическим данным органов военной прокуратуры, позволяющим с определенной долей вероятности определить эффективность принимаемых мер по противодействию коррупции в федеральных органах власти, в которых предусмотрено прохождение военной службы, следует констатировать, что несмотря на последовательные и значимые действия руководителей органов военного управления, ситуация с коррупцией в войсках остается сложной.
        При продолжающейся положительной динамике снижения общего уровня преступности в поднадзорных военным прокурорам войсках на 16,2% в истекшем году (20 425 - в 2008 г., 17 116 – в 2009 г., 14 123 – в 2010 г., 11 119 – в 2011 г), учитывая завершение в истекшем году активной фазы сокращение численности военнослужащих (в первую очередь офицеров), количество зарегистрированных коррупционных преступлений по сравнению с предыдущими годами, наконец, снизилось почти на четверть (2 323 – в 2008 г., 2 447 – в 2009 г., 2 476 – в 2010 г., 1 870 – в 2011 г.), при этом к уголовной ответственности за совершение указанных преступлений привлечено 910 лиц (-4,2%), в т.ч. 432 офицера (-16,6%). Число совершенных офицерами коррупционных правонарушений сократилось на 31,4% (1175).
        Представляется, что тенденции снижения коррупционных преступлений, прежде всего, связаны с проводимой в Вооруженных Силах Российской Федерации оптимизацией количественного состава войск. За 2011 год численность Вооруженных Сил Российской Федерации уменьшилась на 11,7%.
        К сожалению, не произошло снижения высокого уровня получения взяток (219 – в 2010г., 222 – в 2011г.), продолжился рост (на 16 %) количества выявленных фактов превышений должностных полномочий из корыстных побуждений (210), на 47% – дачи взяток (25). Одновременно произошло существенное сокращение фактов мошенничества, совершенных с использованием служебного положения (–38,4%, 436), присвоений и растрат (–27,8%, 210), а также должностных подлогов (–41,3%, 417).
        Следует согласиться с позицией военных прокуроров, которые полагают, что снижение числа выявленных коррупционных преступлений (мошенничества, присвоений и растрат, должностных подлогов) в значительной мере обусловлено сокращением количества поступивших сообщений и материалов о коррупционных правонарушениях (–40,6%, 180) из контрольно-ревизионных органов.
        После проведения в марте 2011 г. в Минобороны России мероприятий по реформированию системы ведомственного финансового контроля материалы ревизий и проверок из вновь созданной Контрольно-финансовой инспекции Приказ Министра обороны Российской Федерации от 14 октября 2011 г. № 1800 «Об утверждении Положения о Контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации».
        в органы военной прокуратуры не поступали.
        На уровень и динамику коррупционной преступности также повлияли, сокращение численного состава офицеров и прапорщиков, проводимые организационно-штатные мероприятия в Вооруженных Силах, а также ликвидация финансовых органов в воинских частях и создание территориальных финансовых органов, что повлекло уменьшение числа должностных лиц, имеющих полномочия по распоряжению материальными и финансовыми средствами.
        Продолжается рост указанных преступлений во внутренних войсках МВД России – в среднем на 23% при том, что в 2009 году по сравнению с 2008 наблюдалось снижение на 41,8%. Подобного рода феномен также требует объяснения с позиции оценки совокупности всех факторов, определяющих такие цифры.
        Третий год подряд наиболее распространенный характер носят правонарушения коррупционной направленности в сфере использования государственного имущества, бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов для государственных нужд, что позволяет говорить о недостаточности принимаемых мер в указанных областях. Наиболее серьезные и многочисленные правонарушения коррупционной направленности, оказывающие негативное влияние на качество оснащения войск вооружением, военной и специальной техникой, причиняющие значительный материальный ущерб государству, выявляются по прежнему в сфере реализации государственного оборонного заказа.


        Академия Генеральной прокуратуры
        Российской Федерации

        Дата публикации: 12.02.2013

          поиск на сайте

          поиск НПА


         

         

         


        2017 © ФСВТС России
        115324, г. Москва, Овчинниковская наб., 18/1
        Все права на материалы ФСВТС России охраняются в соответствии с законодательством РФ.
        При полном или частичном использовании материалов ссылка на fsvts.gov.ru обязательна.